周诚君:夯实碳定价的制度基础 有效应对碳关税

作者:本站   发布时间:2023-10-26 10:12:03   浏览:1126次

周诚君  中国人民银行金融研究所所长

本文原载《中国外汇》2023年第18期


要点

我们应客观认识碳关税的逻辑谬误,在正本清源的同时,推动国内碳交易市场建设,健全碳核算和信息披露,完善碳定价机制,综合考虑经济发展阶段、城镇化率等指标,为”双碳“目标的实现构建体系完整、运行高效的激励相容机制。


近两年来,欧盟和美国先后酝酿并通过相关法案,对部分进口产品征收碳关税,即欧盟的“碳边境调节机制”(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM)和美国的“清洁竞争法案”(Clean Competition Act,CAA)。前者已走完全部立法程序并正式生效,后者经参议院提交,正处于委员会审议阶段,在正式出台前尚需参议院表决、众议院审议并表决、总统签署等流程。综观两大法案,核心内容都是针对特定行业“高含碳”或“含碳成本相对较高”的进口商品征收跨境碳税。受欧美影响,英国、加拿大、日本等国也在不同场合表达了对碳关税的支持。发达经济体的这一动向,违背了《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别的责任”原则,不仅不利于全球资源配置和分工格局优化,冲击供应链、产业链、价值链稳定,还将影响我国经济发展和自主减排进程。对此,我们应客观认识碳关税的逻辑谬误,在正本清源的同时,推动国内碳交易市场建设,健全碳核算和信息披露,完善碳定价机制,综合考虑经济发展阶段、城镇化率等指标,为“双碳”目标的实现构建体系完整、运行高效的激励相容机制。


欧盟碳边境调节机制的逻辑谬误及勘正

2023年4月,欧洲议会和欧盟理事会先后投票通过CBAM,5月17日起生效。该法案设置了约2年的过渡期,将于2026年进入实质实施阶段。首批纳入CBAM适用范围的商品包括钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢六类,预计到2030年该机制将涵盖纳入欧盟碳市场的所有商品类别。作为全球首个完成立法程序的碳关税法案,其核心逻辑是,欧洲钢铁、水泥等相关产品已包含碳税等排放成本,但未征收碳税或执行碳价的国家或地区,同类商品价格并未体现碳排放成本。这些产品进入欧洲市场时,因价格优势导致不公平竞争,且存在碳泄漏风险,因此需对这类产品征收额外碳税。

从目前各经济体推出的方案看,CBAM等碳关税的税基是不同司法管辖区的碳市场价差。例如,中国碳市场与欧洲碳市场因为发展程度差异,存在碳排放配额的价格差。上海环境能源交易所数据显示,2022年,我国全国碳市场碳排放配额收盘价和年内成交均价分别为55元/吨和55.3元/吨,而同期欧盟碳配额平均价格约为81欧元/吨,2023年更是一度突破100欧元/吨。如果欧盟以上述价格差作为征税依据,对我国相关出口产品征收碳关税,可能极大冲击相关产业及企业。

CBAM的本质是新型关税壁垒,其合理性缺乏理论基础。在当前全球化面临严峻挑战甚至退潮背景下,CBAM歧视进口产品,限制市场准入违背了WTO的自由贸易原则,背离《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》宗旨,将进一步冲击全球化进程,割裂正常的国际贸易活动。不仅如此,CBAM的相关做法也违背基本的经济学原理,即跨国贸易和跨境征税的基本前提是产品和服务可贸易,对于不可贸易品或不可贸易资源要素,既无法进行跨境交易,更不存在所谓的针对跨国价格差异进行征税的基础。以理发服务为例,在法国巴黎,成年男性理发平均价格约为50欧元,而北京则为50元人民币左右。欧洲不能因理发价格差异对生产于北京和巴黎的同类产品价格差异进行征税,因为理发服务是不可贸易品,无法直接跨境交易,更不可按价差进行征税。

我国作为负责任大国,历来重视国家自主贡献目标,积极创设并完善自愿减排机制,逐步建立强制性碳市场,一以贯之践行习近平生态文明思想,推动绿色转型和可持续发展。但与更成熟的欧盟碳市场相比,我国全国碳市场并轨运行仅两年,仍处于发展的初级阶段,市场交易规模总体较小,定价机制有待完善,市场功能尚未完全建立,在产品、结构、市场参与度、基础设施和制度安排方面,还有诸多短板和薄弱环节,发展不充分不完全的问题较为突出。要达到欧盟碳市场的发展水平,仍需在未来较长时间内持续优化机制设计,久久为功,对此国内外都应给予足够耐心。


完善碳市场价格发现机制 有效应对CBAM

着力加强碳市场建设,完善价格发现机制,是有效应对CBAM的必经之路。推动我国碳市场在价格形成机制、价格发现功能、均衡价格水平等方面与欧盟碳市场大致接轨和可比,不仅事关碳市场价格信号引导资源配置的有效性,还事关宏观经济运行的系统性和顶层设计的科学性。碳市场稳健运行、碳价有效形成在很大程度取决于碳配额总量、跨期分配和结构以及碳配额分配机制。

“双碳”目标的宣布,标志着我国绿色发展和愿景开始具有真正意义上的硬约束特征

“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和”是习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上作出的庄严承诺,是我国履行国家自主贡献承诺、建设生态文明、践行绿色发展理念的核心内容和内在要求,是必须实现的“硬任务”。

但“硬任务”并非天然具有硬约束,如果不产生价格及其约束机制,仍然是软约束。实际上,“双碳”目标更重要的深层经济学含义是,围绕这一目标,明确量化并科学测算我国未来给定期间的碳排放总量及变化曲线,从而将其纳入每个市场主体的边际效用函数或者生产函数,真正产生经济学意义上的硬约束。

城市化率可作为测算碳排放峰值的重要依据

科学测算未来给定期间的碳排放总量对于在硬约束下实现激励相容至关重要。2030年碳达峰时的峰值水平,不仅决定了达峰过程中碳排放曲线上升的陡峭程度和爬坡登顶难度,更决定了从2030年碳达峰到2060年碳中和的减排曲线斜率和整个过程所需要投入的资源以及配套举措的力度、强度。据国家电网研究院测算,2030年碳排放峰值每增加10%,实现2060年碳中和的总成本将增加5%,控制峰值水平并延长峰值平台期,更有助于降低碳中和实现成本。不同的峰值水平,意味着截然不同的达峰和中和过程。

理论上,一国碳排放的峰值水平在很大程度取决于该国经济社会发展水平,技术上可找到相关经济指标分析和论证,并进行横纵向比较。宏观经济学家可通过量化模型来刻画一国经济社会发展最终的碳排放顶点数学表征,例如一个国家的碳排放水平可取决于投入的钢铁、水泥、混凝土、电力、铝等,即欧洲人特别关注的六个领域。

在我国现阶段,城镇化率也可能是一个可选指标。一方面,从国际经验看,多数发达经济体发展到一定阶段后,城镇化率经过一段时期的上升最终会维持在一个相对稳态的水平;另一方面,从发展角度看,随着城镇化率提高,大量人口从乡村涌入城市,人口集聚带来就业、基础设施、公共服务、消费需求扩张,也意味着巨量的钢筋、混凝土、水泥、原油、煤炭、电力等原材料和能源的消耗。所以,在城镇化率达到稳态水平前,仍将有大量人口将涌入城市,在这一情景下,很难真正实现碳达峰。

国家统计局数据显示,2022年末,我国城镇人口占全国人口比重(城镇化率)为65.22%,其中,仅有上海、北京、天津、广东、江苏、辽宁、浙江、重庆、福建等9个省市城镇化率超过70%。值得注意的是,城镇化率是常住人口的城镇化率而非户籍人口的城镇化率,如果算户籍人口,则我国现阶段城市化率在50%以下。在追求共同富裕、实现中国式现代化愿景下,我国城镇化率最终应达到或略超过目前发达经济体约80%的平均水平。这意味着,从当前65%的城镇化率提高至80%甚至85%,仍有15—20个百分点的提升空间。过去,我们在制定若干个“五年规划”时,通常规划城镇化率每年提高1个百分点。城市化率每提高一个百分点意味着约有1400万人进城,需提供与之匹配的就业岗位、基础设施、公共服务等。2023年距离2030年实现碳达峰目标尚有7年时间,若按照平均每年1个百分点的速度提升城镇化率,2030年只能达到72%—73%的水平,对比85%甚至更高水平的城镇化率目标还有相当大的差距。如果按照每年2个百分点的速度推动城镇化进程,则到2030年我国大致能达到80%左右的城镇化水平。每年2个百分点城镇化率的提升,将推升能源消费的边际需求增长,抬高2030年碳达峰峰值水平,这也意味着,2030—2060年减排曲线将更为陡峭,实现碳中和难度更高。可见,无论是2030年前实现碳达峰,还是2060年前实现碳中和,都将是艰巨任务,需要社会各界协力开展系统性的研究和论证。

在科学测算碳排放量基础上,合理确定碳配额总量,并形成对社会生产和消费行为的硬约束

关于应发放的碳配额总量,迄今为止尚未有严谨、确切的测算。笔者认为,碳排放峰值水平决定了我国在未来给定期间内的碳排放总量,由此可确定碳配额发放总量以及实现碳达峰和最终碳中和的跨期分配结构,因此可将“双碳”目标作为碳配额总量的估算依据。

在总量约束下,由供求决定配额交易,形成清晰且稳定的价格信号,引导市场主体行为。绿色发展在很大程度具有典型的软约束特征,绿色本身很难纳入价格体系,对生产者和消费者形成硬预算约束。即便在绿色发展起步早、绿色理念接受程度较高的欧美,很多人士极力倡导绿色金融、环境、社会和公司治理(ESG)原则、气候和环境保护,但因为无硬约束,大多仍局限于“口头行动派”。差旅出行坐头等舱或公务舱、住星级酒店即是最简单的例证。经济学原理认为,当要素或经济行为产生价格并纳入消费者和生产者函数时,便产生硬约束。从这一角度看,碳配额分配及交易,可将碳排放纳入商品定价机制,进而实质性影响消费者和生产者行为。


建立健全碳核算与可持续披露准则 夯实碳定价的制度基础

国际上关于环境和可持续信息披露的要求越来越多,约束力逐步增强

国际上目前已有诸多倡议、标准和要求,鼓励、引导企业或金融机构向社会公开披露自身可持续进展,包括减排、社会责任、公共信息等。其中,金融机构比较熟悉的是气候相关财务信息披露工作组(TCFD)披露框架。近期,国际可持续准则理事会(ISSB)正式发布两项重要的信息披露准则,即《可持续相关财务信息披露一般要求》和《气候相关披露》,这两项准则拟同时应用,为企业可持续和气候相关信息披露提供一致性基础框架,标志着可持续相关财务信息披露的“全球基准”初具雏形。这一标准有两点值得关注。一是在一般要求层次,规范了可持续相关财务信息披露的基本标准,要求财务报表应披露与可持续相关的风险等重大信息,并披露行业特定指标。二是在具体要求层次,以“气候优先”策略,从战略、指标和目标、治理、风险管理四个方面具体规定了气候相关风险和机遇的披露准则。

关于环境和可持续信息披露要求的约束力逐步强化。以往关于环境和可持续信息披露要求都是非强制性的,同时也是软约束的,所以披露质量不尽如人意。但随着ISSB的介入,及其提出的一系列披露要求,情况逐渐发生变化。ISSB国际可持续披露准则在全球范围内推行财务报告以及会计准则标准化,统一了财务信息披露标准,并进一步把标准建设延伸到可持续和转型、应对气候相关风险领域。在全球化背景下,任何企业想去其他国家经营、投资甚至上市融资,都需遵守该组织的统一财务规则和财务信息披露标准,披露的信息具有一致性、可比性,才能促进商业或投资往来,包括我国在内的各国在环境相关信息披露方面都向这个标准靠拢。就此而言,ISSB发布的国际财务报告准则(IFRS),虽然不具有强制性,但鉴于该组织的执行力、标准化程度和影响覆盖范围,相比其他国际组织具有更好的执行基础和影响力,将在环境和可持续信息披露领域发挥越来越强的硬约束作用,甚至在某种程度上具有一定的强制性,这对我国碳排放核算能力、信息披露质量提出更高要求。

我国金融机构环境信息披露的瓶颈在于碳排放核算,也是未来完善碳市场机制的重要攻坚领域

金融机构环境信息披露作为制度性安排,是我国绿色金融体系的五大支柱之一,有助于消除市场信息不对称、提高减排透明度、增强绿色项目识别、引导社会资金投向,是完善气候风险定价机制的基础。但目前我国尚未建立与高标准信息披露相适应的基础设施、准则和配套标准,尤其缺乏成熟、健全、科学的金融资产碳核算体系。金融机构作为实现“双碳”目标的重要力量,每年的碳排放核算事关未来购买碳排放额度所需的财务预算资金拨付,涉及金融机构资产负债表、现金流量表调整,目前在会计处理、财务准则等要求上也还没有一套公认的标准体系。金融机构通过市场约束机制购买相应的碳排放配额来实现自身碳中和,涉及开立碳账户、交易价格确定、购买的碳排放配额入账、明确相应流动性覆盖比例、资产负债表科目调整、配额清缴等操作性问题,目前这些制度基础仍有待进一步夯实。下一步,我国应以国际可持续披露准则为基准,着力建立健全金融业务碳核算与金融机构碳核算技术标准,建立统一的、适合我国国情的可持续披露准则,规范碳排放信息披露,为完善碳定价机制打下坚实基础。


未来需进一步探的问题

总体看,“双碳”目标作为减少碳排放的顶层设计依据,决定了我国碳排放总量、每年需管理约束的跨期分配结构以及最终实现碳中和的具体路径,从而决定了碳市场容量,最后将决定碳市场的均衡价格。即便如此,仍有诸多与之相关的问题亟需探讨,比如,明确了碳排放配额总量后,如何设计配额分配机制?如何创新价格发现机制,推动碳市场高效运行,最终实现均衡定价?碳排放配额作为交易工具,如何明确其财产权利的法律特征?如何设计并规范碳交易产品的会计计量、财务处理以及相应的管理指标?如何建立一整套适应性的监管框架?此外,还有一系列相关的基础设施和基本制度安排,仍需各界共同探讨,开展系统、严谨和务实的研究并拿出切实的解决方案。